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审计法10年首度修订 四大改动再度强化监督铁律

2005年10月22日 23:30
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上 海

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      10月22日,审计署审计长李金华步入全国人大常委会会议厅。连续3年,他在这里向全国人大常委会提交的审计报告,每次都引起强烈社会反响。

      不过,李金华这次并非是提交一年一度的审计报告,而是受国务院委托向十届全国人大常委会第十八次会议作关于审计法修正案草案的说明。

      此次审计法修改热点多多,四大改动使审计监督威慑力明显增强。长远看,此举带来的效应并不亚于审计报告,其影响甚至更为深远。

      多部门推动: 审计法10年来首度修改

      现行审计法是1995年1月1日起施行的,10年来对于健全国家的审计制度,维护财政经济秩序,促进廉政建设,保障国民经济健康发展发挥了重要作用。

      不过,虽然年年审计,但违规违法行为仍层出不穷,这需要从制度上进一步加以完善。而且,10年
    来我国经济社会各方面发生了许多变化,审计工作面临许多新情况、新问题。“社会各界对审计监督提出了更高的要求。”李金华说,“审计法的一些内容已不能适应实际情况的需要,有必要进行修改。”

      在多个部门的推动下,10年来审计法的首次修改正式启动。李金华介绍,根据全国人大常委会和国务院2004年立法工作计划,审计署于2004年初开始研究修改审计法,并起草了审计法(修订征求意见稿),会同国务院法制办于2004年5月底征求了全国人大财经委、全国人大常委会法工委、监察部、财政部等31个中央单位和北京、上海、辽宁等8个地方政府以及有关专家的意见。

      在此基础上,国务院法制办又会同审计署反复研究修改,形成了审计法修正案草案。草案经国务院第105次常务会议讨论通过后,正式提请全国人大常委会审议。

      这次审计法修订,在保持现行法律框架基本不变的基础上,对健全审计监督体系作了2处修改,并对调整审计监督范围、加强审计监督手段、完善审计监督机制各作了3处修改。

      强化监督手段:可查被审计单位存储账户

      草案中,为强化审计监督手段所进行的修改格外引人注目。草案新增两款规定,审计机关经县级以上审计机关负责人批准,有权查询被审计单位在金融机构的账户。审计机关有证据证明被审计单位以个人名义存储公款的,经县级以上审计机关负责人批准,有权查询被审计单位以个人名义在金融机构的存款。

      众所周知,几乎所有违法、贪污、私分国有资产等行为,都与转移金钱路径密切相关。在审计工作中,审计机关也经常发现被审计单位将公款以个人名义存于银行,但由于权限不足,审计机关对此类行为难以调查取证。这一“可查被审计单位存储账户”的规定,将有效增强审计监督的效能,发挥很大的威慑效果。

      为适应我国财会电算化的发展,草案中增加规定,审计机关有权要求被审计单位提供运用电子计算机储存、处理的财政收支、财务收支电子数据和必要的电子计算机技术文档。而且审计机关还有权要求被审计单位负责人对本单位提供的财务会计资料的真实性和完整性作出书面承诺。

      为促进审计机关在工作中与其他机关密切配合,形成监督合力,草案还新增规定,审计机关在审计工作中,可以提请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以协助。

      处罚“师出有名”:审计执法主体地位得到明确

      根据宪法规定,审计机关的主要职责是对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。目前我国许多法律、法规都明确规定了执法主体,但未明确规定审计机关也是执法主体。审计机关的执法主体资格经常受到质疑,审计处理处罚难。

      审计署法制司副司长王秀明说,实际工作中,审计机关需要适用财政、税务、海关、金融、投资、物价等其他法律法规进行审计评价和处理处罚。如果审计法不明确审计监督的综合执法主体资格,审计监督的作用就无法发挥。

      为此,提请审议的草案规定,审计机关适用有关财政收支、财务收支的法律、法规和规定进行审计评价,作出审计决定。这一规定,明确了审计机关进行审计评价和处理、处罚的依据,确立了审计机关的执法主体资格,使审计机关可根据需要适用财政、税务等其他法律法规进行审计评价和处理处罚。

      此次修改,还调整了审计监督范围,对国有资产实施更加充分有效地审计监督,促进国有资产保值增值。草案将现行的审计监督范围中的“国有金融机构”扩展为“国有和国有资产占控股地位的金融机构”;将“国家建设项目”修改为“政府投资、国有企业投资的建设项目和以政府投资或者国有企业投资为主的建设项目”;将“国家的事业组织”修改为“有国有资产的事业组织”。

      王秀明说,随着国有企业改革、事业单位改革和投融资体制改革的不断深化,多元投资的项目不断涌现,如果不将这些单位和项目纳入审计监督范围,大部分国有资产将得不到有效的审计监督。

      人事任免:上级审计机关话语权增大

      为避免地方上给当地审计机关负责人穿“小鞋”,避免地方审计机关负责人因揭露和查处问题而遭受打击报复,充分保障审计监督的独立性,此次审计法修改增强了上级审计机关对下级审计机关人事任免的话语权。

      草案新增规定,县级以上地方各级审计机关正职、副职负责人的任命或者免职,在提请决定前,必须经上一级审计机关同意。

      李金华在作说明时表示,此举是参照了行政监察法的规定,是“为更好地保障审计监督的独立性、真实性”。

      为加强对领导干部的监督管理,严格责任追究制度,促进党风廉政建设,草案还新增规定,“审计机关依照国家有关规定,对国家机关、国有和国有资产占控股地位的企业和金融机构、有国有资产的事业组织以及管理、使用财政资金的其他单位的主要负责人,在任职期间对本地方、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动所负经济责任的履行情况,进行审计监督。”

      为加强对审计工作质量控制,借鉴国际上通行的审计程序制度,草案规定,审计机关设立审计报告审议委员会,审议审计报告。审计报告审议委员会的组成和工作程序,由审计署规定。为保证审计监督准确、公正,草案还规定,上级审计机关可以纠正下级审计机关的不恰当决定。

      进行再监督:明确对社会审计机构的检查职责

      社会审计机构从事的主要是审计业务,而不是一般意义上的会计工作,其业务质量的好坏,直接关系着社会公众利益和社会主义市场经济体制的顺利运行。

      近两年,我国财经领域的造假、审计报告失真等现象时有发生。2001年上市公司“银广夏”造假案中,深圳中天勤会计师事务所审计不尽责、甚至签字注册会计师帮助造假,就集中反映了这一问题的严重性。据统计,1999年至2004年,审计署先后组织检查了134家(次)有 证券许可证的会计师事务所,发现一些会计师事务所和注册会计师出具的审计报告存在严重失实或重大疏漏,涉及金额369亿元。

      为进一步提升社会审计机构执业质量,有必要对社会审计机构加强监督,此次审计法修正草案明确规定,依照国务院规定,审计机关有权对社会审计机构的相关审计报告进行检查。

      根据近10年来的社会审计机构管理体制变化和财政部、审计署的“三定”规定精神,审计机关不再承担对社会审计机构的指导和管理职责,但对其出具的审计报告有检查职责。

      王秀明说,如果管理与监督融为一身,难以保证监督公正性和监督力度。审计机关不参与对社会审计机构的管理,地位相对超脱,独立性强。而且,审计机关是从事经济监督的专门机关,是一种综合性的再监督,这可以有效验证社会审计机构的业务质量。

     
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    选稿:乔德建    来源:新华网  作者:沈路涛、张旭东、邹声文、田雨、张宗堂  
     
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