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党史专家:《党内监督条例》出台的前前后后
2004年2月17日 11:51
 

  据权威人士透露,即将出台的《党内监督条例》是党内监督工作实现根本制度化,发生质的飞跃的重要开端,其制度设计和程序保障的完整、充实前所未有。

  就在中央纪律检查委员会将于1月中旬召开第三次全会前夕的2003年12月23日,中央政治局召开会议研究部署2004年党风廉政建设和反腐败工作,《中国共产党党内监督条例(试行)》稿是会上讨论的重点之一。

  新一届中央领导集体对这部党内法规的出台高度重视,十分慎重,中央领导人还将为此发表重要讲话。

  这部党内法规的出台历经了哪些重要阶段?哪些重要因素催生了这部法规?为何选择这个时机出台?带着这些问题,《瞭望新闻周刊》记者独家采访了中共中央党校教授叶笃初。

  已经70高龄的叶笃初教授从事了40多年的党建研究,1992年和2002年两次参加《党章》的文字修改和前期准备。作为我国党规党法研究的学术带头人,他说,建党以来一直缺少一部以党章为指导、并将党章同各种具体监督规制联系起来的带有基础性和贯通性的监督大法,以完全保障党在异常复杂环境下始终保持先进性和纯洁性。十六届三中全会提出建成完善的社会主义市场经济体制,是我们党在新世纪新阶段作出的具有重大现实意义和深远历史意义的决策,是对全党新的重大考验,此时推出《党内监督条例》,可谓考验正当时,新规应运生。

  一小步走了十几年

  《党内监督条例》的前期酝酿可以追溯到1987年,而关于党员和党的组织要接受监督的原则精神,则在1956年党的八大和1982年党的十二大通过的《党章》中,就已经以法规形式提了出来。

  1987年7月29日,中央纪委下发了《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定(试行)》。这是文革后最早的关于监督的专门文件。后来实际生活证明,以中央纪委的名义发布,在法规层位及约束力方面略显不足。

  1990年3月12日,十三届六中全会通过了《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》,正式提出要制定党内监督条例,作为在特定背景下中央反腐倡廉、为群众办实事的重大举措之一。文件指出,对各级领导机关和领导干部必须加强监督,中央纪律检查委员会要会同中央组织部拟定党内监督条例,这是我们党首次明确提出要制定《党内监督条例》,而且规格定得很高。

  1990年后的13年里,十四大、十五大都一再重申拟定《党内监督条例》,还曾提出过制定草案或试行法规的设想,并从十四大之后着手起草工作。但是,为了保证法规立法环境的成熟性和法规出台后的有效性,本着严肃负责态度,充分积累经验,在党内取得共识和使干部有所准备,特别是在监督授权及具体运作方面必须作出适当调整,因而需要一个过程,这也是法规产生的普遍规律。因此,这项工作做做停停,几次出现暂时搁置再做调查和总结的情况。

  2002年11月,党的十六大报告为加强对权力的制约和监督进一步指明了具体方向,提出建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的运行机制,从决策和执行等环节加强对权力的监督,保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督,加强对人财物管理和使用的监督。强化领导班子内部监督,完善重大事项和重要干部任免的决定程序。新一届的中纪委在已有工作的基础上,将制定《党内监督条例》列入了重要工作日程,计划会同有关部门、抽调必要工作人员,在一年左右的时间内完成这项任务。

  2003年春,全党兴起学习三个代表重要思想的新高潮,这为《党内监督条例》的诞生增添了强大动力,同时又为贯彻执行《条例》作好了必要的思想教育准备。

  一般监督活动和监督工作是一回事,而监督制度则又是一回事。后者是更上一层楼,是使前者规范化、制度化,是党在自我完善方面的实质性的进步。叶笃初说,实际上,监督工作、活动历来就有,而且有时候做的比较有效,民主空气比较浓,具体活动如报告工作或者展开批评,收到了很好的效果。但是只有到《党内监督条例》公布施行之后,我们才能说监督制度的基本建设宣告完成。

  叶笃初说,这个条例的制定历经十几年,不容易。这也说明,法与时转则治,治与世宜则有功。我们的着眼点在于有功,重要的是与世宜,决不是做表面文章,更不准搞形式主义。

  注意《党章》的新提法

  采访过程中,叶笃初多次提醒记者注意《党章》第八条,最后一句是,不允许有任何不参加党的组织生活、不接受党内外群众监督的特殊党员。这一条在党的十二大通过的《党章》中就已经记录在案。而十六大修改通过的新《党章》又加重了有关监督的分量。新《党章》总纲的第22自然段谈及民主集中制时,增加了加强对党的领导机关和党员领导干部的监督,不断完善党内监督制度。

  还有一句新增加的话,叶笃初认为加得非常到位。这就是第八章第四十四条中,增加了对党员领导干部行使权力进行监督。他说:这句话表明,党员领导干部行使权力开始,监督也就开始;权力到达哪里,监督就到哪里。监督的时间和地点都清楚了。

  叶笃初进一步解释说,《党内监督条例》与这句话有很大关系。他说他从事几十年的党建研究,最兴奋的就是看到了这句话。这是监督动态化,监督展开和权力行使相称、并行,说明我们把监督这个问题搞得相当明白了,抓得比较准、比较透,是我们党集体智慧非常高明的一笔。他现在最担心的反而是,是不是很多人都明白了这句话的分量?

  在党内通过一个好的文件是很不容易的一件事,只要有一部分同志没有共识或提出了不同意见就难以出台。叶笃初说,《党内监督条例》要在成百上千的人中间征求意见,出台更加不易。十六大修改《党章》时加进了这句话,非常有先见之明,这为《条例》的制定奠定了立法基础,又为执法活动拓展了空间。

  现在正是人心所向的大好时机,正式推出《党内监督条例》恰逢其时。叶笃初说,经过了十几年的积累,《党内监督条例》的出台有了比较成熟、扎实的立法和执法环境。同时,新一届中央领导集体非常坚定地将执政为民、以人为本的执政理念贯彻到具体工作中去,被公认为肯做实事;众多新老党员都希望能够从此振起党威;各地从省市领导到基层满怀工作激情的干部都希望能抓住重要战略机遇期,振兴本地经济和社会发展,不愿再被腐败案子牵扯许多精力,普遍呼唤政策保障,希望党内监督工作大踏步地开展起来。

  约束一把手的需要

  加速《党内监督条例》出台还有紧迫的现实原因。

  近年来,党内领导干部犯罪违纪案件数量增加速度很快,所占比例越来越大,整治成本也越来越高昂。在中央纪委向党的十五大、十六大提交的工作报告中,有这样的数据:1992年至2002年的两个5年间,全国处分党员数分别为669300和846150人,后者比前者增加26.4%;开除党籍数分别为121500和137711人,增加13.3%;处分县级领导干部数分别为20295和28996人,增加42.9%;处分厅局级领导干部数分别为1673和2422人,增加44.8%;处分省部级领导干部数分别为78和98人,增加25.6%。

  尤其是一把手犯罪不是个别现象,已具有普遍性;不是一时现象,是较长时间多种因素积累爆发所致,显然有深刻的社会历史原因,除了必要的应对之策外,需要较深入地从制度结构上作出缜密设计安排,包括改革和完善党的纪律检查体制,发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用。

  叶笃初说,俗称的一把手,指的是党政领导班子主要负责人或党政机关及其职能部门的正职(通常也包含国有企事业的主要负责人)。一把手犯罪增多的原因很多,不妨择其要者有三:

  首先,家长制遗风与好人主义盛行,习惯法大于成文法。在现实生活中,一些部门中家长制遗风和好人主义实际上支配着党内生活,习非成是演变为习惯法。家长制遗风有所不同于以前所讲的家长制度,还沾染了现代色彩,比如称呼一把手为老板。这种称呼正在不知不觉中改变着我们党几十年来形成的同志平等关系。好人主义也不再仅是明哲保身、洁身自好,已经发展为利益交换关系,成了庸俗市侩作风。

  家长制遗风和好人主义还涉及到若干认识误区:例如,维护一把手威信是不是不能进行监督和展开批评?提出某种善意劝谏是拆台还是补台?一把手大还是党委会集体大?对党和人民负责和对一把手负责如何统一?

  其次,已有的成文法存在某些缺陷,有的本来是好法规,但实际的功效没有用足、用实、用细,立而不施、有法不依、虚监现象比较严重。

  再次,对人的素质要求和养成没有给予应有的重视。

  《党内监督条例》的重点是加强对党政领导班子和主要负责人的监督。叶笃初说,自从1995年发生了陈希同严重违纪和王宝森经济犯罪案件,党中央及时提出,能不能成功解决党内监督问题,尤其是对高中级干部的监督问题,是加强党的建设需要解决的一个重要问题。1997年12月,江泽民同志专门讲了一把手问题,说:党政一把手,既是班子中平等的一员,又在班子中处于关键位置,负有特别重大的责任。此后,打招呼、提要求不断,中央纪委、中组部还先后出台许多规定,其中许多是对主要负责人的规定。

  从提出关键地位到这一次明确监督重点,这是以胡锦涛为总书记的党中央富有胆识和智慧的重大决策。为什么这么说?因为党的干部尤其是高级干部,是我们党的宝贵财富,他们当中担任正职的即一把手,担子重,责任大,一般都是经过党的长期培养,经历许多严峻考验。党从来都是十分倚重和关爱他们,虽然在历史上并不轻言严加管束之类的话语,但也确有痛下决心作出严格规定的时候,包括对高级干部本人及其亲属子女乃至秘书、司机作出严格纪律规定。

  叶笃初说,现在,是不是又到了严峻时刻!?把一把手明确作为重点监督对象,这是要言出法随的。言必行,行必果。否则,就会失信于民。在这方面,我们党绝不能被动,宁可在严格监督、严肃纪律上让一些干部一时不理解、不高兴,也不能让老百姓不满意、不高兴。重点加强对一把手监督,其全部含义是关爱和制约兼有,我们必须有这样的认识。

  新闻资料:党内监督条例的法源

  法源之一,就是《党章》。1987年7月29日中共中央纪律检查委员会《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定(试行)》中载明:党依靠党章规范和制约全党的活动。这种活动又必须在宪法和法律规定的范围内进行。一切党规、党法和国家的法律、法规、法令都是党内纪律监督的依据。由此说明,我们党内的法规没有凌驾于国家的宪法和法律之上,而是同国家宪法和法律共同构成党内生活的法规基础。

  法源之二,就是实践证明可行、能够体现监督精神的党内具体法规,乃至在科学基础上形成的传统、习惯和惯例,这同时也成为以《党内监督条例》为核心的监督制度体系的依据。

  《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》(中共中央1990年7月31日印发)对党内法规的名称、适用范围、以及层位有明确的划分,党内法规的名称分别为:党章、准则、条例、规则、规定、办法和细则。其中,党章是根本的,是一级法规;准则是二级法规,概括性比较强,比如《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》、《关于党内政治生活的若干准则》等;条例、细则等是三级法规,一般规定非常详细,比如《中国共产党纪律处分条例》等。但叶笃初说,《党内监督条例》是概括性很强的基础性法规,虽然它叫做条例,但仍应属于二级法规,特别是将由中共中央印发,提升了法规层位。

 
 
选稿:游海洋    来源:瞭望周刊 2月17日  作者:叶俊东杨琳  
 
 
 

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